国资委副主任李伟在会上表示，国资委成立6年多来，境内产权管理已经逐步走向规范化和程序化，随着“走出去”战略的实施，央企的境外资产规模日益扩大，但相应的管理制度仍较为缺乏，潜在风险不可忽视。为适应新形势，应尽快研究制定相关管理办法，使境外国有产权管理有法可依、有章可循。

境外国资体量庞大

“境外国资”这个概念指向的不仅是境外国资企业，也包括行政机构和事业单位在境外设立的机构。境外国资至少有两个层面：第一个层面是中央一级，包括国务院批准设立的、财务关系直接隶属于财政部的境外一级企业；国务院批准设立的全国性公司直属的境外机构；国务院授权部门批准，由国务院各部门、各直属机构、各事业单位及全国性社会团体设立的直属公司、企业；专业银行总行、保险总公司、国家级非银行金融机构在境外设立的机构。第二个层面是地方一级，包括各省、自治区、直辖市、计划单列市的直属企业、事业单位等设立的境外机构。

这样算下来，境外国资就是一个非常庞大的数字。有媒体称，仅2007年就已高达上万亿元人民币。但这个数字还不是最权威的统计。

除了分布广，这些企业的产权关系也十分复杂，比如1997之前在香港上市的红筹股多数是由国有企业收购香港中小型上市公司后改造而成的，还有一部分是部分省市或大型国有企业将其在香港的窗口公司改组并在香港上市后形成的。1997年之后，红筹股主要是通过在英属维尔京群岛或开曼群岛 设立离岸公司的方式实现境外上市，比如中国移动、中海油等，它们一般有三级或四级企业架构。在这两种企业架构下，底层的境内国有企业都相应变为外商独资或控股企业。

如何对数额巨大的境外国有资产进行监管，这一问题早在上个世纪90年代就已经提出了。1992年时，国家国有资产管理局、财政部、国家外汇管理局就联合制定了《境外国有资产产权登记管理暂行办法实施细则》。细则称，境外国资不仅必须申办境外国资产权登记并报有关部门存档，而且任何流转、变动都必须申报登记并上报存档。

这一细则，成为监察中国境外国资的最初依据，并且也从这一年的产权登记检查开始，采取了延续至今的填报《境外国有资产产权登记表》的检查形式。

1999年，《境外国有资产管理暂行办法》颁布，首次明确了政府与企业在国有资产管理方面的权利与义务，强化了政府所有权监督职能和约束机制。但当时对于国有资产管理的长期缺位，境外国资的管理并未能取得明显成效。直到2003年国资委成立后，境外国资登记工作得以细化。

中航油事件暴露漏洞

让有关部门真正意识到境外国资监管重要性的还是2004年发生的“中航油事件”。2004年10月，中航油新加坡公司由于负责人陈久霖违反国家的有关规定，进行石油期权投机，造成5.54亿美元的国有资产损失。

继中航油事件后，又接连发生中储铜、国储棉等事件，让境外国资监管问题变得更加突出。

从一系列案例来看，境外国资流失主要分“无意”和“故意”两种。比如首钢收购秘铁事件，就是因为对国外相关制度和法律环境不了解，而造成的境外国资意外流失。1992年，北京首都钢铁公司斥资1.18亿美元收购秘鲁铁矿股份有限公司，并在不了解当地相关法律的情况下，同企业工会组织签订了多达35项的福利条款协议，同意给予首钢秘铁职工及其家属全部享有免费医疗、免费教育、免费居住和免费水电等福利待遇。这些要求不仅远远高于秘鲁法律的要求，而且高于发达国家和我国法律的要求，企业为此付出了高昂的成本。

而天龙集团谢鹤亭贪污公款案，则是典型的故意为之。广东省天龙集团公司总经理(副厅级)谢鹤亭为了用钱方便，在香港成立了“日明实业有限公司”，自任该公司董事长，并委派一名亲信出任总经理。作为广东省天龙集团公司的驻港企业，“日明”变成了谢鹤亭侵吞国有资产最好的“道具”。谢鹤亭的重大经济犯罪造成直接经济损失2亿多元，资金沉淀5.45亿元，天龙集团公司资不抵债4315万元。

尽管流失的形式多种多样，但境外企业负责人权力过大且没有监督，是导致国资境外流失的主因。行家分析，不只是财务或投资监管漏洞会造成境外国资的流失，由于监管缺位，在境外国资转让中同样存在隐性漏洞，如一些境外国资机构设置不规范、管理不完善，给内部人控制、化公为私等行为提供了可乘之机，同样造成了境外国资大量流失。

新形势下更须健法

“中航油事件”发生后，2005年8月，国务院国资委统计评价局受命对央企境外机构的资产、投资和财务情况进行更完全的统计。2005年11月22日，国务院国资委发布“283号文”，要求中央各集团公司建立境外子企业数据库，并将数据库抄送国资委。

2007年4月，财政部、国资委、商务部、国家外管局等部委联合展开对海外国有资产的全面产权登记检查。这次检查不仅包括中央国企的境外资产，还同时包括对国家部委、各直属机构、各事业单位及全国性社会团体设立的驻外机构，专业银行总行、保险总公司、国家级非银行金融机构在境外设立的机构。登记检查主要涉及四项内容：一、是否按规定申办境外国有资产开办产权登记、变动产权登记；二、境外国有资产的增减变动情况及其审批手续是否完备；三、境外国有资产的安全、保值增值情况；四、境外国有资产的合法权益是否受到侵害。对于资产的安全性监察是其中非常重要的一环。

目前，中央企业在境外产权管理方面已探索出一些行之有效的做法，如在投融资和财务资金方面实行统一集中管理，在人事方面采取集团直接派驻和人才属地化相结合的方式等。

商务部研究院研究员梅新育透露，央企对境外资产的监管，一般有两种渠道，一个是通过子公司董事会进行监管，另一个就是财务监管。“因为我们境外商业性机构目前绝大多数还只能划入中小企业行列，采用董事会这种方式成本过分高昂，所以对境内外母子公司财务监管的问题是重点。”梅新育说。

但今天，不少国企海外投资仍在产生损失，再度反映出监管还有改进空间，境外产权管理制度整体上仍不健全，迫切需要出台相关法规对其进行规范。

随着中国进一步扩大对外开放和积极实施“走出去”战略，中国国有企业对外投资将逐步扩大，中国国有企业驻外机构和境外企业会越来越多。在经济全球化的背景下，企业可以在更大的范围和更广的领域合理配置资源，市场竞争也将更加充分和空前激烈。除了此前产业投资所积累的资产外，近几年央企境外上市加速、金融投资活跃使得央企的境外资产也逐渐延伸至金融领域，不过，这一系列举动同时也将境外国有资产暴露在金融危机的风险之下。在当前全球经济形势复杂的情况下，强化境外国资管理显然具有特别重要的意义和更强烈的紧迫性。

据悉，目前国家有关部门正积极地拟定修改的境外投资管理条例规章。新的规定将充分体现国有资产管理改革和投融资体制改革的方向，既赋予企业境外投资决策更大的自主权，又引导境外国资减少投资失误，防止境外国资管理失控，以利国企更好地“走出去”。还有专家建议，国资委应该下设一个专门的部门来监管境外国资，比如成立一个境外资产管理部，并且应该形成一套统一的境外资产监管模式。